各省属企业：
近年来，财政部等五部委联合陆续颁布了《企业内部控制基本规范》和配套指引，实现了我国企业内部控制规范建设的重大突破。2012年5月，国务院国资委下发了《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》（国资发评价[2012]68号），在中央企业中全面安排部署内部控制体系建设与评价工作。省国资委、省财政厅从2011年开始，选择部分省属企业开展内部控制体系建设试点，取得了初步成效。为推动省属企业加快构建内部控制体系，积极开展内部控制评价，夯实管理基础，有效防范风险，努力提升核心竞争力，实现做优做强做大的发展目标，特制定本指导意见。
一、统一思想，提高认识，加强对内部控制体系建设的组织领导
1、充分认识重要意义。内部控制体系是企业管理的重要组成部分，建立完善的内部控制体系是推进企业建立现代企业制度、完善法人治理结构、规范监督管理的重要内容，是促进企业转变发展方式、提升资源配置效率、做优做强做大的重要抓手，是全面提升企业精细化管理水平、有效防范风险、夯实管理基础的重要途径。各省属企业要充分认识建立内部控制体系的重要意义，高度重视，精心组织，采取有力措施确保内部控制体系建立完善和有效执行，从而促进企业基础管理水平不断提升。
2、加强组织领导。内控体系建设以董事会为责任主体，企业主要负责人为第一责任人。要成立“内部控制体系建设工作领导小组”和“内部控制工作领导小组办公室”，抽调骨干员工组成项目团队，具体负责内部控制体系建设与实施工作，同时做好对子企业内部控制体系建设的组织和指导。要按照管理制度化、制度流程化、流程信息化的要求，立足企业实际，抓好内部控制体系建设的基础工作和关键环节。将内部控制体系建设与企业日常经营管理紧密结合，与现行管理体制密切结合，与全面对标考核、企业精细化管理和目标责任考核有机结合，统筹协调，周密部署；要注重控制实效，防止流于形式。
3、落实工作责任。按照内部控制体系建设与监督评价职责相分离的原则，由项目团队和相关业务部门负责内部控制体系建设工作，内部审计部门牵头负责内部控制评价工作。要建立相关部门共同参与的跨部门联动工作机制，明确分工，落实责任，共同推进，同时要做好对子企业内部控制体系建设的组织和指导。要设计科学的项目实施方案和培训方案，倡导全员参与，增强公司员工对风险管理与内部控制的意识，定制度、定规矩，确保全员有效执行。要建立健全内部控制工作责任制，将内部控制体系建设与执行效果纳入绩效考核，确保内部控制不断完善和有效执行，切实为战略有效实施、资源优化配置、企业价值提升提供强有力支撑。
二、明确目标，夯实基础，加快推进内控体系建设工作
4、工作思路。认真领会《企业内部控制基本规范》和配套指引的精神实质，按照“以提高经营效率和效果为目标，以风险管理为导向，以流程梳理为基础，以财务内部控制为切入点，以控制关键活动为重点”的思路，将企业管理、风险管理和内部控制有效结合，建立结构合理、层次分明、衔接有序、方法科学、体系完善、控制有效的企业内部控制规范体系，促进企业持续健康发展。
5、目标任务。各企业要力争用两年左右时间，到“十二五”末以前，按照《企业内部控制基本规范》和配套指引的要求，建立规范、完善的内部控制体系。总体安排是：已建立起内部控制体系的企业，要重点抓好有效执行和持续优化工作，着力提升内部控制的健全性和有效性；尚未启动内部控制体系建设的企业，要统筹规划、协同推进，着力抓好企业总部与各级子企业建设与稳步实施工作，并于2015年年底前建立起覆盖全企业的内部控制体系。从2016年开始，每年开展一次集团内部控制评价工作，客观评估内部控制体系的健全性和有效性，在有条件企业探索开展内部控制外部审计工作。
6、夯实基础。
---控制环境层面。建立规范的组织架构，确保决策制度有效落实和集团管控体系的有效执行；明确内部控制权限管理，建立反舞弊机制，减少舞弊风险的发生。
---控制活动层面。着力抓好关键业务流程控制；加强境外资产、金融及其衍生业务、重大经济合同和节能减排等特殊业务的内部控制建设工作。
---信息与沟通层面。建立重大风险信息沟通与报告机制，内部控制相关信息的收集、传递、沟通和反馈机制，以及责任与处置机制，确保内外部重大风险信息沟通顺畅和及时应对。
----风险评估层面。建立企业层面与业务层面的风险识别与评估机制，确保能够及时、准确识别、评估和应对与企业发展战略及经营目标相关的风险。
----监督层面。建立内部控制日常监督、专项监督与外部独立监督相结合的常态机制。明确各业务部门、内部审计部门等在监督管理中的职责与分工。
三、立足实际，突出重点，全面建立内部控制体系
7、做好顶层设计。明确各治理主体的职责权限、任职条件、议事规则和工作程序，确保决策、执行和监督相互分离，形成制衡，从源头上推进“三重一大”集体决策制度有效落实。合理设置内部职能机构，科学分解各机构职能，明确各机构职责权限，规范制定组织结构图、业务流程图、岗（职）位说明书和权限指引等内部管理制度或相关文件。建立科学的集团管控体系。
8、加大风险管控力度。紧密结合企业风险管理实践，充分利用现有风险管理体系框架，以价值管理为主线，以风险管理为导向，全面梳理各项业务流程，准确识别业务运行过程中各环节风险点，建立风险数据库；对风险发生的概率，以及风险影响程度开展评估，做好风险分类和排序，编制分类风险与缺陷清单；明确关键控制节点和控制要求，实施业务流程再造和优化。
9、加强重点业务控制。内部控制体系不但要对企业经营管理的各个方面、各个环节进行全方位的有效控制，而且更要对企业经营管理的重要方面、难点实行重点控制，实施面的控制与点的控制有机结合。根据各企业的生产经营特点，着力抓好资金管理、投资并购、物资采购、基建项目、产品销售、产权管理、安全生产等关键业务流程控制。同时，要加强境外资产、金融及其衍生业务、重大经济合同和节能减排等特殊业务的内部控制体系建设，建立重大风险预警与应急机制，制订和落实应急预案。
10、强化评价与审计。认真组织开展内部控制年度评价与审计工作，促进内部控制体系持续改进与优化。要按照内部控制体系建设的基本原则和要求，确定适合企业自身特点的评价体系和内部控制缺陷认定标准，并在全企业范围内推行应用。企业内部审计部门或内控体系建设牵头部门要组织开展对本企业内部控制的年度自评工作，尤其要加强对重要子企业和关键业务流程内部控制有效性的检查评价工作。根据实际情况，也可聘请外部中介机构协助开展内部控制评价或进行内部控制审计。各企业监事会要将内部控制体系建设及执行情况纳入监督范围，着力做好日常检查、督促工作，并提出评价意见。
11、抓好缺陷整改。通过内部控制评价工作，充分揭示内部控制的方案缺陷和运行缺陷，提出改进建议，及时报告董事会，并跟踪落实缺陷整改，实现内部控制闭环管理，促进控制优化。审计部门或经授权的监督机构要通过在线测试、现场调查等方式，加强对同级部门和各级子企业内部控制的有效性进行日常监督检查，确保内部控制有效贯彻落实。当内部控制出现无效或者失效时，要认真查找制度缺失或流程缺陷，分析原因，及时进行改进完善。
12、推进信息化建设。推进内部控制体系建设与信息化建设的融合对接，根据不同的业务特点，将业务流程中的某些控制环节设计成系统控制，减少或消除人为因素而造成的风险，促进内部控制与信息系统控制的有机结合，达到事半功倍的效果。
四、统筹安排，分步实施，确保内部控制体系建设顺利进行
13、项目启动阶段（2013年7月--12月）。制订企业内部控制体系建设实施方案或持续改进计划，拟定内部控制体系建设及评价工作方案，并经董事会审批通过；确定内控体系建设中、长期目标；搭建工作组织体系；收集内控建设成功案例、相关文献、法规、标准；根据内控体系要求，对管理现状进行调研和缺口分析；对体系覆盖的所有单位进行全员内控宣贯培训；借鉴成功经验，确定内控建设的工作思路和总体方法；根据内控缺口分析，制定内控体系建设工作统筹计划等。
14、控制标准设计阶段（2014年1月--9月）。完成内部控制体系框架搭建工作，包括全面梳理各类业务流程、识别并评估风险、编制风险清单、明确关键控制节点和控制文档等。
15、控制测试与整改阶段（2014年10月-2015年6月）。编制内部控制测试工作底稿、开展内部控制测试、汇总内部控制缺陷、提出整改方案、董事会审批整改方案等。
16、内部控制手册编制与审批阶段（2015年7月--12月）。对缺陷整改情况进行测试、编写内部控制手册、经董事会审批后正式发布、开展培训等。
17、内部控制评价阶段。拟定并审批内部控制评价方案、确定内控缺陷认定标准、开展内部控制测试、进行缺陷汇总与评价，每年末编制内部控制评价报告，经董事会审批后报送省国资委和省财政厅。
18、内部控制审计阶段。逐步推进内部控制外部审计制度，条件成熟的企业可先行试点。主要工作是确定审计中介机构，与审计机构进行沟通，由中介机构对企业内部控制情况进行审计，形成审计报告报省国资委和省财政厅。
五、健全机制，强化考核，确保内部控制有效执行
19、落实责任追究。省国资委将对内部控制存在重大缺陷的企业，根据其性质或影响程度在行业对标考核和业绩考核中给予扣分或降级处理；对于因内部控制缺陷造成资产损失的，按照《省属企业资产损失责任追究暂行办法》的有关规定，追究相关责任人的责任；对于在监督检查中发现的重大缺陷，企业在自我评价和审计工作中未充分揭示或未及时报告的，将追究内部控制评价部门和审计中介机构责任。
20、建立长效机制。结合内部控制目标，梳理完善管理制度体系，并根据业务发展要求和外部经营环境变化，持续检验和评估管理制度的有效性，建立动态调整与改进机制，防止出现制度缺失和流程缺陷。建设和倡导合规、诚信的企业文化，提高企业依法合规经营管理的能力，持续改进内部控制建设与执行工作。
21、建立考核制度。切实把内部控制的有效执行放在首位，在搞好内控体系建设的同时，建立相配套的考核与奖惩激励机制，并细化分解到每一个职能部门和岗位，将内部控制有效执行结果与目标责任、行业对标、精细化管理等考核挂钩，确保内控体系持续、健康、有效的贯彻落实。
22、做好宣传培训。将内部控制执行与管理权限配置、岗位责任落实有机结合，建立内部控制体系的培训机制，做好上岗前培训和持续教育，确保每个岗位员工熟知本岗位权限和职责，并具备相应的专业胜任能力，形成全员积极参与、自觉执行、主动监督的意识和良好氛围。
23、开展工作交流。省国资委和财政厅将采取多种形式，及时总结推广省属企业内部控制工作经验；加强对省属企业内部控制工作的监督检查，将内部控制有效性作为经济责任审计、专项审计以及各类监督检查工作的重要内容，并定期抽取部分企业针对关键业务流程开展内部控制的有效性进行专项检查。
陕西省国资委 陕西省财政厅
2013年7月 9 日
